O polityce klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej oraz implementacji systemu ETS2 do polskiego porządku prawnego rozmawiamy z Robertem Jeszke, zastępcą dyrektora ds. Zarządzania Emisjami IOŚ-PIB i Kierownikiem Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami.

Na czym polega system ETS2 i kiedy wystartuje?

System ETS2 jest kolejnym etapem wdrażania polityki klimatyczno-energetycznej UE. W odróżnieniu od ETS1, w systemie ETS2 uczestnikami będą dostawcy paliw. Planowo system miał zostać uruchomiony w 2027 r., ale termin ten został przesunięty o rok. Choć ETS2 ma wspierać dekarbonizację w sektorach, w których emisje od lat rosną, to jednocześnie wprowadza realne koszty dla milionów użytkowników paliw. Dlatego obecnie trwa intensywna dyskusja na poziomie UE dotycząca wprowadzenia koniecznych zmian w systemie, w tym przesunięcia w czasie jego wejścia w życie. KOBiZE w październiku opublikowało tzw. policy paper dotyczący reformy ETS2. W naszej analizie wskazujemy, że jednolity koszt emisji we wszystkich państwach członkowskich może prowadzić do nierówności społecznych, ponieważ poziom dochodów i struktura paliwowa w UE znacząco się różnią. Proponujemy więc m.in. wprowadzenie mechanizmu różnicującego koszt emisji w zależności od możliwości ekonomicznych poszczególnych krajów, elastycznego limitu cenowego („soft price cap”), czasowe przesunięcie startu systemu przy jednoczesnym wcześniejszym uruchomieniu wsparcia ze Społecznego Funduszu Klimatycznego oraz dopuszczenia międzynarodowych jednostek offsetowych. Naszym celem jest uniknięcie sytuacji, w której gwałtowny wzrost kosztów paliw w krajach o niższych dochodach, takich jak Polska, doprowadziłby do napięć społecznych i politycznych, a w konsekwencji osłabił poparcie dla transformacji klimatycznej. ETS2 musi być skuteczny klimatycznie, ale też społecznie akceptowalny – inaczej jego wdrożenie może przynieść reakcję odwrotną od zamierzonej.

Na jakim etapie jest obecnie proces implementacji systemu do polskiego porządku prawnego?

Nowelizacja dyrektywy ETS, która wprowadza ETS2, powinna zostać wdrożona do połowy 2024 r. Oznacza to, że Polska, podobnie jak część innych krajów UE, jest już opóźniona. Według dostępnych szacunków około jedna trzecia państw członkowskich nadal nie zakończyła pełnego procesu implementacji. Polska, razem z innymi krajami, aktywnie postuluje modyfikacje systemu, które miałyby ograniczyć ryzyko gwałtownego wzrostu kosztów dla gospodarstw domowych i małych firm. Jednocześnie proces wdrażania odbywa się w momencie, gdy na poziomie unijnym trwa intensywna dyskusja dotycząca koniecznych korekt systemu ETS2, w szczególności w zakresie stabilizacji cen, elastyczności startu systemu, dopuszczenia offsetów oraz zmiany sposobu uwalniania uprawnień z rezerwy MSR. Ustalenia Rady ds. Środowiska z listopada 2025 r. zobowiązały Komisję Europejską do przedstawienia projektów legislacyjnych, które zapobiegną nadmiernemu wzrostowi kosztów w ETS2. Jednocześnie w polskim przypadku proces implementacji jest szczególnie złożony ze względu na specyfikę rynku paliw. Obok dużych koncernów paliwowych funkcjonują tysiące małych podmiotów, np. drobnych sprzedawców węgla, którzy w zależności od przyjętej definicji mogą zostać uznani za „podmioty objęte regulacją”. Zbyt szerokie podejście oznaczałoby znaczące koszty administracyjne i ryzyko niewydolności systemu, natomiast zbyt wąskie mogłoby prowadzić do zaburzeń konkurencyjności. Wydajność systemu na gruncie krajowym skłania ku ograniczaniu liczby uczestników. Mierzenie wszystkich jedną miarą i nakładanie tych samych obowiązków nie wydaje się być sprawiedliwe i uzasadnione. Założenie Komisji, oparte na prostym przeniesieniu zasad prawa akcyzowego na gruntETS2, może się nie sprawdzić w warunkach poszczególnych państw. Dlatego kluczowe jest przyjęcie takiego modelu implementacji w Polsce, który ograniczy liczbę regulowanych podmiotów do tych, które faktycznie mają zdolność realizacji obowiązków monitorowania, raportowania i rozliczania emisji.

Jak system ETS2 wpłynie na ceny paliw, takich jak benzyna, diesel i LPG, na polskich stacjach? Z czego będą wynikać zmiany cen i jak przedstawiają się one w porównaniu ze spodziewanymi zmianami cen innego rodzaju paliw, takich jak węgiel czy gaz ziemny?

System ETS2 przyczyni się do wzrostu cen wszystkich paliw kopalnych używanych w transporcie i do ogrzewania budynków zarówno przez osoby indywidualne, jak i przedsiębiorstwa. ETS2 wprowadzi do cen paliw nowy koszt związany z emisją CO2. Jego wysokość będzie zależeć od dwóch czynników: emisyjności konkretnego paliwa oraz bieżącej ceny uprawnienia w systemie ETS2. W początkowej fazie działania systemu przewidziano natomiast sztywny poziom cenowy w wysokości45 EUR/uprawnienie (równe emisji1 tony CO2), przy którym następuje interwencja rynkowa, tj. coroczne uwolnienie20 mln uprawnień z rezerwy MSR do końca 2029 r. Jednak KE już zapowiedziała poprawienie tego mechanizmu poprzez zwiększenie skali oraz częstotliwości uruchamianych uprawnień z rezerwy MSR. Bardzo prawdopodobne, że zmienione zostaną również pozostałe mechanizmy, takie jak m.in. przedłużenie działania rezerwy MSR po 2030 r. czy wprowadzenie wczesnych aukcji w 2026 r. Taki stan rzeczy już jest uwzględniony w cenach kontraktów terminowych na uprawnienia w ETS2 na 2028 rok, których notowania oscylują wokół poziomu70 EUR, czyli 17 EUR poniżej ich odpowiedników z rynku futures dla uprawnień w ETS1.Wracając do wpływu na ceny, zgodnie z szacunkami KOBiZE, przy cenie uprawnień w ETS2 na poziomie 45 EUR dodatkowa opłata dla węgla kamiennego wyniosłaby ok. 460 zł/tonę, dla gazu ziemnego ok. 40 gr/m3, LPG30 gr/litr, benzyny ok. 45 gr/litr, oleju napędowego ok. 50 gr/litr. Przy cenie100 EUR dodatkowo opłata wynikająca z działania ETS2 dla węgla kamiennego wyniosłaby około 1000 zł/tonę, dla gazu ziemnego ok. 90 gr/m3, LPG70 gr/litr, benzyny ok. 1 zł/litr, oleju napędowego ok. 1,1 zł/litr. Analizując ceny detaliczne paliw w 2024 r. i cenę za uprawnienie równą 100 EUR dodatkowy składnik kosztu w paliwie stanowiłby ok. 14–15% finalnej ceny dla benzyny i oleju napędowego, ok. 19–20% dla LPG i gazu ziemnego oraz ok. 37% dla węgla kamiennego. W związku z prognozami znacznego wzrostu kosztów paliw, istnieje coraz szerszy konsensus potrzeby modyfikacji systemu ETS2 – Polska wchodzi w skład koalicji 19 państw chcących dokonać zmian w kierunku zapewnienia większej kontroli cen i zmniejszenia ryzyka wzrostu zjawiska ubóstwa energetycznego i wykluczenia transportowego. Częściową odpowiedzią na te problemy są ustalenia z Rady ds. Środowiska i głosowanie w Parlamencie Europejskim nad Europejskim Prawem o Klimacie, które przesuwają wdrożenie ETS2 o rok i wymuszają na Komisji analizę możliwych zmian w tym systemie.

Czy wzrostem cen paliw, który ma spowodować wejście w życie systemu ETS2, zostaną obciążeni ich finalni użytkownicy, czy odczuje to również branża paliwowa, w tym właściciele stacji paliw?

Podobnie jak w przypadku podatku akcyzowego, koszty wynikające z zakupu uprawnień w ETS2 zostaną w przeważającej części przerzucone na finalnych odbiorców paliw – czyli gospodarstwa domowe, kierowców oraz przedsiębiorstwa. Jednocześnie podmioty objęte ETS2, takie jak producenci i dystrybutorzy paliw, poniosą dodatkowe koszty administracyjne i organizacyjne związane z obowiązkiem: monitorowania emisji, raportowania, kosztami weryfikacji, czy też otwarcia i utrzymania rachunku w rejestrze Unii.

Czy spodziewa się Pan, że polskie władze wprowadzą rozwiązania, np. dofinansowania, które sprawią, że wzrosty cen paliw będą odczuwalne w mniejszym stopniu?

Tak, takie rozwiązania są od miesięcy przygotowywane w ramach prac nad Planem Społeczno-Klimatycznym (SPK), który był już przedmiotem konsultacji społecznych. Głównym punktem Planu jest rozdysponowanie środków z SFK, którego Polska jest największym beneficjentem w UE. Plan interwencji przewiduje dwa główne typy działań. Po pierwsze, krótkoterminowe wsparcie osłonowe, przeznaczone na bezpośrednią pomoc dla najbardziej wrażliwych gospodarstw domowych. Po drugie, długoterminowe wsparcie transformacyjne, gdzie pozostałe środki będą przeznaczone na inwestycje strukturalne, które mają trwale ograniczyć zależność od paliw kopalnych.

Czy wejście systemu ETS2 przyczyni się do większej zmienności cen paliw niż dziś? Czy za większą zmienność będą odpowiadać m.in. aukcje na sprzedaż uprawnień oraz tzw. Rezerwa stabilności rynkowej?

Wejście w życie systemu ETS2 z dużym prawdopodobieństwem przyczyni się do większej zmienności cen paliw niż obecnie. Wynika to z faktu, że do cen zostanie dodany nowy, rynkowy komponent, tj. koszt emisji CO2, którego wysokość będzie się zmieniała w zależności od podaży uprawnień, poziomu emisji oraz oczekiwań uczestników rynku. W odróżnieniu od systemu ETS1, w którym część uprawnień przyznawana jest bezpłatnie, w ETS2 wszystkie uprawnienia będą sprzedawane na aukcjach. Oznacza to pełną ekspozycję systemu na mechanizmy rynkowe. Z uwagi na wysoki poziom emisji w sektorach transportu i budownictwa oraz ograniczoną podaż uprawnień, która spada wraz z limitem emisji (tzw. cap), ceny w ETS2 będą rosły. KE chcąc złagodzić początkowe skutki tych wzrostów, przewidziała zwiększoną liczbę uprawnień sprzedawanych na aukcjach (najprawdopodobniej w formie tzw. wczesnych aukcji, które mają rozpocząć się przed startem systemu, czyli w 2026 r.), jednak odbędzie się to kosztem zmniejszenia przyszłej podaży w kolejnych latach.

Czy podmioty z branży paliwowej, m.in. właściciele stacji, będą mogli pozyskiwać informacje na temat prognozowanych cen paliw?

Wraz z rozwojem ETS2 branża paliwowa będzie miała dostęp do coraz większej liczby źródeł informacji dotyczących oczekiwanych cen uprawnień, a tym samym możliwych zmian w cenach paliw. O ile KOBiZE nie zajmuje się prognozami dotyczącymi stricte sektora paliwowego, to w zakresie prognoz cen uprawnień mogę potwierdzić, że te prognozy będą w przyszłości dostępne w rożnej formie. Po pierwsze, KE oraz organy krajowe – tak jak już dziś – będą publikować szacunki prognozowanych cen w systemie ETS1 i ETS2. Po drugie, od maja br. ruszyły kontrakty terminowe na uprawnienia ETS2 na 2028 r.na giełdzie ICE i EEX, jednak wolumen obrotu jest obecnie niewielki. Należy założyć, że po starcie systemu liczba i wolumeny zawieranych kontraktów wzrosną i będzie można w oparciu o te notowania przewidywać wielkość składnika wynikającego z kosztu emisji na przyszłe lata. Ponadto, KOBiZE publikuje co miesiąc „Raport z rynku CO2”, w którym można znaleźć informacje na temat kształtowania się cen i prognoz na rynku ETS1, a wraz ze zbliżającym się startem systemu ETS2 umieszczamy tam coraz więcej informacji dotyczących prognoz cenowych i notowań kontraktów Futures na ceny uprawnień w ETS2. Trzecim źródłem informacji mogą być raporty i prognozy firm analitycznych.

Czy system ETS2 spowoduje, że ceny paliw zmienią się w podobnym wymiarze na wszystkich rynkach UE? Czy są kraje, w których wzrost cen będzie mniejszy i z czego to będzie wynikać?

Wpływ systemu ETS2 na ceny paliw nie będzie jednolity w całej UE. Jak wynika z analizy BloombergNEF (wrzesień 2025 r.), obecnie jedynie 13 państw EOG i Szwajcaria stosuje już krajowe systemy cenowe dla tych sektorów. W pozostałych państwach ETS2 wprowadzi realny koszt emisji po raz pierwszy. Z danych BNEF wynika, że w takich państwach jak Szwecja, Norwegia czy Dania ceny emisji już dziś kształtują się na poziomie 100–130 EUR za tonę CO2. W tych państwach rozpoczęcie działania ETS2 nie powinno więc istotnie wpłynąć na poziom cen paliw. Z kolei w większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej (np. w Czechach czy Litwie) nie funkcjonują jeszcze krajowe systemy, co oznacza, że wprowadzenie ETS2będzie wiązać się z nowym, dodatkowym obciążeniem dla konsumentów i firm. Dodatkowo, różnice mogą wynikać z krajowych struktur zużycia paliw, tzn. tam, gdzie dominują paliwa kopalne, wpływ ETS2 będzie silniejszy niż w państwach o większym udziale OZE.To zróżnicowanie pokazuje, że jednolity poziom cen ETS2, bez uwzględnienia realiów dochodowych i strukturalnych poszczególnych państw, może prowadzić do nieproporcjonalnych skutków społecznych i gospodarczych.

Czy uważa Pan, że planowane uruchomienie ETS2 powinno przyspieszyć inwestycje właścicieli stacji paliw w infrastrukturę alternatywną?

Wzrost kosztu paliw kopalnych w związku z uruchomieniem systemu ETS2 zdecydowanie wpłynie na przyspieszenie inwestycji w infrastrukturę paliw alternatywnych, również przez właścicieli stacji paliw. Wraz ze wzrostem znaczenia komponentu emisyjnego w cenach benzyny i diesla, rosnąć będzie konkurencyjność napędów alternatywnych, zwłaszcza elektrycznych. W Polsce już dziś obserwujemy wzrost udziału samochodów elektrycznych. Włączenie kosztu emisji CO2 w ramach ETS2 przyspieszy tę tendencję, co będzie naturalnie skłaniać operatorów stacji do rozbudowy infrastruktury ładowania. Natomiast warto podkreślić, że ETS2 nie jest jedynym czynnikiem wymuszającym zmiany – dodatkową presję regulacyjną tworzy rozporządzenie AFIR, które zobowiązuje operatorów do rozwoju infrastruktury ładowania i tankowania paliw alternatywnych na głównych korytarzach transportowych UE. Można się także spodziewać wzrostu zainteresowania biopaliwami drugiej generacji i paliwami syntetycznymi. Podsumowując, ETS2 będzie istotnym katalizatorem zmian w modelu biznesowym stacji paliw, przyspieszając proces ich transformacji w „huby energetyczne” oferujące szeroki wachlarz paliw alternatywnych.

Wywiad ukazał się w wydaniu 5/2025 „Paliwa Płynne”